به گزارش «نماینده»، در جلسه علنی روز سه شنبه مجلس شورای اسلامی متن کامل گزارش کمیسیون ویژه درخصوص بخش تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور قرائت شد.

متن کامل این گزارش به شرح زیر است:

گزارش نظارتی درخصوص بخش تولید با رویکرد اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور

اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی نظام در حوزه تولید

بر اساس سند چشم انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ ﻫ. ش، مهمترین شاخص‌های مهم و مرتبط با حوزه تولید، دستیابی به جایگاه اول اقتصادی در منطقه آسیای جنوب غربی، دانش بنیان شدن اقتصاد، اتکاء به سهم برتر منابع انسانی و تولید ملی، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، افزایش درآمد سرانه و دستیابی به اشتغال کامل است.

در سیاست‌های کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی، بخش تولید از منظر ارتقاء رقابت‌پذیری و افزایش بهره‌وری عوامل تولید، بهره‌گیری از تحقیق و توسعه با هدف ارتقاء درجه ساخت داخل، گسترش اقتصاد دانش بنیان، تکمیل زنجیره ارزش، تولید محصولات با خالص ارزآوری مثبت، بیشتر مورد تأکید قرار گرفته و تنقیح و اصلاح قوانین و مقررات برای تسهیل فعالیت در بخش‌های تولیدی و رفع موانع سرمایه‌گذاری بسیار حائز اهمیت است.

در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، بعنوان سنگ بنای سیاست‌های کلی و قانون برنامه ششم توسعه، تأکید بر تولید صادرات‌گرا و افزایش سهم و نقش مشارکتی بخش خصوصی است. رشد بهره‌وری، تقویت سرمایه انسانی، افزایش رقابت‌پذیری، تولید محصولات و خدمات راهبردی، تنوع در مبادی تأمین کالاهای وارداتی، تقویت صادرات غیرنفتی با تأکید بر ارزش افزوده و خالص ارزآوری مثبت، تقویت همکاری‌های منطقه‌ای و بین‌المللی، تکمیل زنجیره ارزش و... از جمله مؤلفه‌های مهم مورد تأکید در حوزه تولید کشور محسوب شده که باید در سرلوحه کار دستگاه‌های متولی بخش تولید کشور قرار گیرد.

نگاه سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه در حوزه بکارگیری سیاست‌های حمایتی برای تولید و ساخت داخل عمدتاً حول محورهایی از قبیل بهره‌گیری از ظرفیت نهادهای عمومی غیردولتی، گسترش، تعمیق و ارتقاء نظام جامع تأمین مالی و ابزارهای آن با مشارکت داخلی و خارجی، تکمیل زنجیره ارزش، بکارگیری شرکت‌های دانش‌بنیان برای طراحی، مهندسی، ساخت، نصب تجهیزات و انتقال فناوری در صنایع نفت و گاز و... است که ضرورت دارد در رویکردهای مواجهه با تولید و ساخت داخل، سرلوحه کار برنامه‌ریزان، سیاست‌گذاران، دستگاه‌های اجرایی(کارفرما) و پیمانکاران عمومی قرار گیرد.

در قانون برنامه ششم توسعه از مجموع ۱۲۴ ماده، ۲۳ ماده (معادل ۱۹ درصد) شامل احکام حمایت از تولید است. این حمایت‌ها از نوع بخشی و فرابخشی است و ماهیت این حمایت‌ها عمدتاً از نوع تأمین مالی، حمایت بیمه‌ای، اصلاح قوانین و مقررات و بهبود زیرساخت‌های نهادی، بهبود زیرساخت‌های منطقه‌ای، مقابله با بحران کم‌آبی و افزایش بهره‌وری آب، تسهیل در شروع کسب و کار، ایجاد زیرساخت‌های‌ نهادی در بخش معدن، رونق تولید، بازسازی و نوسازی صنایع و تأمین مالی، حمایت از صنعت نفت، گاز و برق، حمایت از حمل و نقل و تحریک بخش مسکن است. در برنامه ششم توسعه همانند پنج برنامه قبلی پس از انقلاب اسلامی، احکام مرتبط با تأمین مالی بخش تولید از فراوانی بیشتری برخوردار است. شایان ذکر است که در شش برنامه پنج ساله توسعه پس از انقلاب، احکام مربوط به تأمین مالی حوزه تولید با سهم بیش از ۲۰ درصد از بیشترین میزان فراوانی برخوردار بوده است اما در عمل هنوز اولین و مهمترین مشکل اساسی حوزه تولید، مشکل تأمین مالی و عدم دسترسی به منابع مالی مورد نیاز است.

در احکام قانون برنامه ششم توسعه، رویکرد حمایت از تولید و ساخت داخل عمدتاً مشتمل بر موارد زیر است:

• جذب شرکت‌های معتبر و منطقه‌ای در زنجیره تولید داخلی به شکل مستقیم (بند "ث" ماده (۴))
• ارتقای کیفیت و رقابت‌پذیر ساختن کالاهای تولید داخل برای صادرات از طریق اصلاح سیاست‌های ارزی، تجاری و تعرفه‌ای (بند "ذ" ماده (۴))
• گسترش ابزارهای بیمه‌ای در بخش‌های تولیدی و تجاری اقتصاد کشور (جزء (۳) بند "الف" ماده  (۱۱))
• رعایت قانونِ حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی... در تمامی طرح‌های دستگاه‌های اجرایی که از تسهیلات مالی خارجی استفاده می‌کنند (ماده (۲۰))
• اجرای طرح بازسازی و نوسازی صنایع تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه با هدف افزایش کیفیت و رقابت‌پذیری (بند "ح" ماده (۴۶))
• رعایت قانونِ حداکثر در تأمین ناوگان و تجهیزات قطار شهری (ماده (۵۸))
• حمایت از اقتصاد دانش‌بنیان و افزایش تولید و صادرات محصولات و خدمات دانش‌بنیان (بند "ج"ماده (۶۴))
• ارتقای مشارکت فعالان اقتصادی در زنجیره تولید بین‌المللی (بند "چ" ماده (۶۴))

در قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور نیز با توجه به اهمیت اجرای قانون حداکثر و اثرات آن بر بخش تولید، به اولویت تولیدکنندگان داخلی در برگزاری مناقصه‌ها تأکید شده است. همچنین به موجب ماده (۶۴) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، تمامی معاملات و قراردادهای خارجی دولتی به مبلغ بیش از ده میلیون دلار باید با رعایت قانونِ حداکثر، تنها از طریق مناقصه محدود و یا بین‌المللی و با اطلاع‌رسانی لازم صورت گیرد و موارد استثناء باید به تأیید کمیته‌ای سه نفره متشکل از وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس سازمان برنامه و بودجه و وزیر مربوطه یا بالاترین مقام اجرایی ذی‌ربط برسد. موضوع بهبود محیط کسب و کار و پایش آن در جهت تسهیل و رفع موانع بازدارنده نیز از موارد مهم مورد تاکید قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و دیگر قوانین اثرگذار بر بخش تولید است که باید در سرلوحه کار نهادهای حاکمیتی بخش تولید کشور قرار گیرد.

وضعیت موجود بخش‌های مختلف اقتصاد کشور

عملکرد رشد اقتصادی کشور طی پنج سال اخیر نشان می‌دهد طی سال‌های ۱۳۹۱، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۴ رشد اقتصادی منفی بود. در سال ۱۳۹۳ اقتصاد به طور موقت از شرایط رکود تورمی خارج شد به گونه‌ای که براساس آمار بانک مرکزی به رشد ۲/۳ درصد و رشد سرمایه گذاری ۸/۷ درصد و کاهش تورم از بالای ۳۰ درصد به ۸/۱۴ درصد رسید اما از اواسط این سال مجدداً اقتصاد کشور وارد رکود با ماهیت مشکل طرف تقاضا یعنی کمبود تقاضای مؤثر کالا و خدمات شد. براساس آمار مرکز آمار ایران در سال ۱۳۹۵ رشد اقتصادی به ۱/۱۱ درصد و براساس آمار بانک مرکزی به ۵/۱۲ درصد و رشد اقتصادی بدون نفت هم به ۳/۳ درصد رسید. به اعتقاد کارشناسان و مراکز آماری کشور، حاصل افزایش رشد اقتصادی سال ۱۳۹۵، فعال شدن ظرفیت‌های خالی اقتصاد به ویژه در بخش نفت و گاز و صنعت بوده است که عمدتاً ناشی از صادرات نفت خام و میعانات گازی پس از اجرای برجام می‌باشد. بنابراین تاکید بر رشد بخش نفت نمی تواند متضمن دستیابی به نرخ رشد اقتصادی ۸ درصد برنامه ششم توسعه در سال‌های آتی باشد. شایان ذکر است حتی در سال ۱۳۹۵ هم که آمار نهادهای رسمی، نرخ رشد اقتصاد را ۱۱ تا ۱۲ درصد نشان می‌دهند، رشد اقتصاد بدون نفت حدود ۳ درصد بود که واقعیت اصلی بخش واقعی اقتصاد یا تولید کشور می‌باشد.

در سال‌های اخیر رشد بخش کشاورزی مثبت و پایدار بوده و طی دوره پنج ساله ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۵ به طور متوسط از رشد حدود ۵ درصد برخوردار بوده است. کل تولیدات بخش کشاورزی با متوسط نرخ رشد ۷ درصد از رقم ۹۷ میلیون تن در سال ۱۳۹۲ به رقم ۷/۱۱۸ میلیون تن در پایان سال ۱۳۹۵ افزایش یافته است.

ارزش افزوده بخش صنعت در سال‌های ۱۳۹۱، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۴ منفی بود و به ترتیب ۱/۴-، ۳/۵- و ۶/۴- درصد بود ولی درسال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۵  بخش صنعت به ترتیب با ۸ و ۹/۶ درصد با رشد مثبت همراه بود. براساس آمار بانک مرکزی، شاخص تولید و کارگاه‌های بزرگ صنعتی در سال ۱۳۹۵ با رشد ۹/۷ درصدی مواجه بوده است. عمده رشد بخش صنعت در سال ۱۳۹۵ مربوط به گروه خودرو، لاستیک و پلاستیک و محصولات شیمیایی بوده و در گروه پوشاک، سیمان و کاغذ با رکود مواجه بوده است. ارزش افزوده بخش معدن به جز سال ۱۳۹۴ که با رشد منفی ۵/۱۰ درصد مواجه بود؛ در سال‌های ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۵ دارای رشد مثبت بوده و در سال ۱۳۹۵ این رشد ۱/۲ درصد بود.

بخش ساختمان (مسکن) طی دوره پنج سال اخیر در تمامی سال‌ها دارای رشد منفی بود و در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ در مقایسه با سال‌های قبل این وضعیت رکودی تشدید شد به گونه‌ای که رشد بخش ساختمان در دو سال اخیر به ترتیب ۱۷- و ۱/۱۳- درصد بوده است. بر اساس گزارش بانک مرکزی در سال ۱۳۹۵ قیمت مسکن از حالت سکون خارج شده و افزایش یافته و حجم معاملات خرید نیز با افزایش روبه‌رو بوده است. در این سال حجم معاملات ۴/۵ درصد و قیمت هر متر مربع ۲/۵ درصد نسبت به مدت مشابه سال قبل، رشد داشته است.

بخش‌های آب، برق و گاز در پنج سال اخیر با رشد مثبت و بطور میانگین ۵/۴ درصد رو به رو بوده است و در سال ۱۳۹۵ نیز این رشد معادل ۸/۶ درصد بود که در مقایسه با سال قبل به بیش از دو برابر افزایش یافته است.

بر اساس آمار بانک مرکزی، بخش نفت به رغم رشد  ۵/۳۶- درصد و ۱/۵- درصد به ترتیب در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲، در سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۵ از رشد مثبت بالایی برخوردار شد و در سال ۱۳۹۵ به رشد چشمگیر ۶/۶۱ درصد رسید که حکایت از اثرات مثبت فضای پسابرجام و رفع محدودیت‌های صادرات و بهره‌گیری از ظرفیت‌های خالی این بخش بوده است.

عملکرد اقتصاد کشور در زمینه تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در سال‌های اخیر از وضعیت مناسبی برخوردار نبوده و به استثنای سال ۱۳۹۳ در بقیه سال‌ها با رشد منفی مواجه بوده که دلیل آن، عمدتاً به بدترشدن فضای کسب و کار و خروج بخش قابل توجهی از سرمایه‌ها از فعالیت‌های مولد به سمت فعالیت‌های غیر مولد نسبت داده می‌شود. براساس آمار بانک مرکزی، رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ به ترتیب ۱۹- و ۸/۷- درصد بوده است. تشکیل سرمایه ثابت سال ۱۳۹۳، با رشد ۸/۷ درصدی مواجه شد اما این رشد در سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ منفی شد و به ترتیب به ۱۲- و ۷/۳- درصد تنزل یافت.

در آسیب‌شناسی دلایل به وجود آمدن رکود تورمی در سال‌های اخیر و تبدیل شدن آن به رکود غیرتورمی در حال حاضر، اجماع نظرات کارشناسی معطوف به کمبود تقاضا یا کاهش تقاضا برای محصولات و کالاهای تولیدی داخل کشور است. بعبارت دیگر کاهش مصرف خانوار یا دولت به دلیل کاهش قدرت خرید خانوار و افت شدید مخارج دولت در قالب هزینه‌های عمرانی، موجبات کاهش تقاضا و در نهایت کاهش تولید را فراهم آورده است.

بنابراین در شرایط فعلی اقتصاد کشور و بخصوص وضعیت رکودی تولید، عدم پایبندی به اجرای قانون حداکثر و خرید از خارج به تشدید شرایط رکود غیرتورمی فعلی بیشتر دامن خواهد زد و به همین دلیل بنظر می‌رسد یکی از مهمترین ابزار سیاستی جهت کاهش اثرات رکود و حمایت از تولید داخل، اصلاح نواقص قانون حداکثر، رفع خلاء‌های قانونی موجود، بهره‌گیری از ابزارهای نوین در جهت تسهیل و تحریک در بکارگیری از توانمندی‌های داخل و به خصوص افزایش ضمانت اجرایی قانون، تقویت نظام نظارتی و رگولاتوری قانون حداکثر می‌باشد. شایان ذکر است که اصلاح قانون حداکثر بعنوان تنها نسخه علاج بخش حوزه تولید کشور نمی‌باشد اما می‌تواند عامل مهمی در حل مشکل کمبود تقاضای بخش تولید کشور محسوب شود.

راهبردها و اولویت‌ها در بخش‌های امور تولیدی و زیربنایی

مطابق بررسی‌های انجام گرفته، اهم راهبردها و اولویت‌های بخشی تعیین شده توسط دولت در اسناد پشتیبان قانون برنامه ششم توسعه که در حقیقت به اعتقاد دولت، نسخه اجرایی احکام برنامه محسوب می‌شود به شرح ذیل می‌باشد:

بخش آب: بهره‌برداری پایدار از منابع آب و افزایش بهره‌وری در تولید، تأمین پایدار آب مورد نیاز و افزایش بهره‌وری در مصرف، احیاء و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی، ساماندهی فعالیت‌های اقتصادی براساس توان اکولوژیکی حوضه‌های آبریز.

بخش کشاورزی: ارتقاء بهره‌وری بخش، بهبود امنیت غذایی، صیانت از منابع طبیعی، توسعه صنایع کشاورزی، تأمین ذخایر مطمئن راهبردی و تنظیم بازار داخلی.

بخش صنعت و معدن: ارتقاء رقابت‌پذیری صنعتی کشور، نوسازی صنایع، توسعه صنایع مبتنی بر فناوری پیشرفته و دانش‌بنیان، توسعه زنجیره ارزش در بخش صنعت و معدن و ارتقاء بهره‌وری، شناسایی ذخایر معدنی و ارتقای سهم بخش معدن در اقتصاد کشور.

بخش مسکن: تشویق نوسازی در بخش، ارتقاء نظام فنی و اجرایی ساختمان، توسعه مسکن اجتماعی، تنوع بخشی به ابزارهای مالی در تأمین مسکن.

بخش حمل و نقل: توسعه و اصلاح شبکه حمل و نقل با بکارگیری فناوری‌های نوین (با اولویت بخش ریلی)، تعادل بخشی در استفاده از حوزه‌های مختلف حمل و نقل، توسعه بنادر و ارتقاء کارکرد آنها، ایجاد مدیریت واحد در حوزه‌های مختلف.

بخش انرژی (نفت، گاز و برق) : افزایش بهره‌وری و بهینه‌سازی مصرف انرژی، افزایش ظرفیت‌های جدید و تکمیل زنجیره ارزش افزوده صنعت نفت و گاز، حداکثر کردن تولید با اولویت میادین مشترک، حفظ و ارتقای جایگاه کشور در بازارهای جهانی و منطقه‌ایی انرژی، افزایش ضریب بازیافت با ملاحظات زیست محیطی، افزایش خود اتکایی در کاربرد فناوری‌های پیشرفته و ارتقا امنیت عرضه انرژی، تنوع بخشی اقتصادی در سبد انرژی کشور با تاکید بر انرژی‌های تجدید پذیر و کارآمدتر ساختن ساختار سازمانی بخش انرژی کشور.

بخش ارتباطات: افزایش سرمایه‌گذاری زیرساختی دولت، فراهم نمودن بسترهای تولید و توسعه محتوای بومی و تعامل فعال با کشورهای صاحب فناوری، توسعه متوازن منطقه‌ای و توسعه زیرساخت‌های شبکه‌های پستی و ارتباطات و ارتقا قابلیت‌های امنیتی شبکه‌های ICT، همزمان با توسعه شبکه.

ارزیابی عملکرد قانون حداکثر و ارائه راهکارهای اصلاحی

هدف از اصلاح قانون حداکثر در سال ۱۳۹۱ رفع ایرادات مکانیزم اجرای قانون و تقویت ضمانت اجرا بود که در عمل محقق نشد. به اعتقاد کارشناسان و صاحب‌نظران، اصلاح قانون حداکثر در سال ۱۳۹۱ مفاهیم درونی منسجم قانون قبلی را کمرنگ و نگاهی جزئی‌گرایانه در ساخت داخل را حکمفرما کرد و به نوعی بازگشت به دوران قبل از وجود قانون حداکثر است. قانون حداکثر مصوب سال ۱۳۷۵، مجموعه‌ای سازگار و پیوسته‌ای از سیاست‌گذاری در حوزه استفاده از توانمندی‌های ساخت داخل بوده است که مهمترین عناصر کلیدی آن؛ الزام بخش عمومی به ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی (با تأکید بر پیمانکار طراحی – ساخت EPC) و ساختار نظارت و ضمانت اجرایی قانون بوده است. در بخش الزامِ بخش عمومی به ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی، چه به صورت شرکت صرفاً ایرانی یا شرکت‌ ایرانی- خارجی حداقل باید ۵۱ درصد ارزش انجام کار به دست شرکت ایرانی باشد که این امر ارتباط کارفرما (بخش عمومی) با پیمانکار خارجی را به ارتباط پیمانکار ایرانی با پیمانکار خارجی تبدیل می‌کرد و بدین روش، فناوری و تجربیات پیمانکار خارجی به پیمانکار ایرانی‌الاصل منتقل ‌می‌گردد.

در شرایط فعلی و در اغلب پروژه‌های تکرارپذیر مانند فازهای پارس جنوبی، فولادسازی‌ها، صنایع سیمان، قطارهای شهری و غیره ارجاع کار به پیمانکاران متنوع خارجی صورت پذیرفته و اطلاعات فنی آن‌ها نزد کارفرماهای دولتی بدون هیچ‌گونه استفاده در فازهای بعدی، انباشته می‌شود در حالی که اگر ارتباط بین پیمانکاران ایرانی (به عنوان نماینده کارفرمای دولتی) و پیمانکاران خارجی برقرار می‌شد؛ تجربیات و دانش بدست آمده در پروژه‌های بعدی، قابل استفاده بود و موجبات توانمند شدن پیمانکارهای ایرانی را فراهم می‌ساخت. از طرف دیگر طرف‌های خارجی شرکت‌کننده در مناقصات بخش عمومی را ملزم می‌کرد که برای حضور در بازار ایران باید نوعی همکاری فنی و انتقال دانش به پیمانکاران ایرانی را بپذیرند. در ماده (۴) قانون فعلی علاوه بر واگذاری نِصابِ ساخت داخل به وزیر ذی‌ربط یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه‌ها، به خرید خارجی مستقیم دستگاه‌های اجرایی برای تأمین نیاز طرح یا پروژه تأکید شده است که این به منزله حذف نقش پیمانکارهای ایرانی در تعامل با طرف‌های خارجی است.

در بخش ساختار نظارت و ضمانت اجراء در قانون حداکثر قبلی، سازمان برنامه و بودجه بعنوان یک نهاد فرابخشی، متولی نظارت و یا نهاد تنظیم‌گری (رگولاتوری) در اجرای قانون تعیین شده بود و مسئولیت کارگروه نظارتی را عهده‌دار بود. در ذیل این کارگروه نظارتی، کارگروهی کارشناسی تشکیل شده بود که سازندگان بخش خصوصی و تشکل‌های صنفی آن‌ها، بعنوان مطالبه‌گر در مقابل کارفرمایان بخش عمومی صاحب رأی بوده‌اند اما این ساز و کار به دلایل مختلف از جمله استقرار نظام کنترل و نظارت بر ذیحسابی‌ها و مدیرات مالی، فقدان سازماندهی اجرایی برای نظارت و عدم همکاری مؤثر میان دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها به نتیجه نرسید.

قانون فعلی حداکثر مصوب سال ۱۳۹۱ با هدف رفع ایرادات قانون قبلی و افزایش ضمانت اجرایی قانون در قالب طرح تهیه و به تصویب رسید اما مزیت‌های قانون حداکثر مصوب سال ۱۳۷۵ به این متن جدید قانون منتقل نشد. یکی از مهمترین کارهای انجام شده در قانون جدید حداکثر در مقایسه با قانون قبلی، تغییر نهاد تنظیم‌گری (رگولاتوری) از نهاد فرابخشی سازمان برنامه و بودجه به یک نهاد بخشی مانند وزارت صنعت، معدن و تجارت و اعطای اختیارات تعیین نِصابِ ساخت داخل از شورای اقتصاد به وزرای ذی‌ربط (ذینفع) بوده است که مهمترین چرخش قانون جدید برای تسهیل در ارجاع کار بیشتر و افزایش کارآمدی قانون حداکثر بوده است که در عمل با چالش‌های مختلفی از جمله عدم همکاری دیگر وزارتخانه‌ها با وزارت صنعت، معدن و تجارت روبه‌رو شده است.

در قانون جدیدِ حداکثر، موضوعِ حداقل ۵۱% می‌بایست در قالب دو پارادایم غالبِ ۵۱% اول در ارجاع کار به شرکت‌های ایرانی یا ایرانی- خارجی و ۵۱% دوم مربوط به خرید مواد و تجهیزات و تأمین خدمات مورد نیاز پروژه‌ها یا خریدهای پروژه‌ای مورد تأکید قرار می‌گرفت اما در عمل موضوع خریدهای پروژه‌ای با موضوع خریدهای غیر از پروژه‌ای مانند خریدهای متعارف و روتین کالاها مصرفی با دوام و سرمایه‌ای توسط دستگاه‌های اجرایی و مشمولان قانون حداکثر، مخلوط شده است که این مسئله در ماده (۲) قانون حداکثر فعلی به روشنی قابل مشاهده است.

عملکرد وزارت صنعت، معدن و تجارت درخصوص اجرای قانون حداکثر جدید عمدتاً دارای ماهیت مکاتبه‌ای، برقراری جلسات و تقاضای رعایت و درخواست ارسال فهرست کالاهای خارجی مورد نیاز و در نهایت تذکر به دستگاه‌های اجرایی بوده است و حتی در ایفای وظایف اصلی جهت تکمیل سامانه جامع اقلام و محصولات و توانمندی‌های داخلی و ایجاد وندورلیست به منظور دسته‌بندی و ساماندهی شرکت‌های صاحب صلاحیت نیز به دلیل عدم همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی، موفق نبوده است. اصولاً برای نظارت بر اجرایی شدن موضوع حداقل ۵۱% دوم توسط کارفرما (دستگاه دولتی) بر خرید پیمانکاران نوع EPC، وجود فهرستی از شرکت‌های صاحب صلاحیت یا وندورلیست(Approved Vendor List) مشتمل بر عرضه‌کنندگان معتبر و رتبه‌بندی شده، فوق‌العاده ضروری و حیاتی است که متأسفانه در قانون جدید کاملاً مغفول مانده و تعیین تکلیف نشده است.

یکی از نقاط ضعف این قانون، حوزه انتقال فناوری و ضوابط اجرایی آن است. در قراردادهای خارجی، بحث انتقال فناوری و توسعه توانمندی‌های داخلی در قراردادهای بین المللی به زیرساخت‌های قانونی بیشتری نیاز دارد که قانون جدید حداکثر پاسخگوی این نیازها نیست.  در حال حاضر با توجه به تصویب «نظام‌نامه پیوست فناوری و توسعه توانمندی‌های داخلی در قراردادهای بین‌المللی و طرح‌های مهم ملی» توسط ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، ضرورت توجه به این مهم را دوچندان نموده است. حذف تبصره (۲) ماده (۲) قانون حداکثر مصوب سال ۱۳۷۵ موجب حذف نقش سازمان پژوهش‌های علمی و صنعتی ایران در اثربخشی «قانون حمایت از شرکت‌ها و مؤسسات دانش بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌ها و اختراعات» شده است. این در حالی است که کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون حداکثر، موظف شده بودند حداقل ۶ ماه قبل از برگزاری مناقصه، فهرست انواع تکنولوژی‌های مورد نیاز خود را به این سازمان اعلام کنند و بدین طریق زمینه قانونی حمایت از فعالیت‌های دانش بنیان و بکارگیری آنها در سطح کلان کشور فراهم شود که این امر در قانون جدید حداکثر، رعایت نشده است. شایان ذکر است بهبود و استقرار نظام بیمه‌ای شامل ضمانت‌نامه‌های بیمه‌ای و عملکردی در اصلاحیه قانون حداکثر فعلی، می‌تواند بسترهای لازم برای استفاده هرچه بیشتر از توانمندی‌ها و خدمات شرکت‌های دانش بنیان را فراهم سازد.

در بیان ضرورت اصلاح قانون حداکثر علاوه بر نکات ماهوی و کارکردی مطرح شده این نکته بسیار اهمیت دارد که بخش زیادی از مواد این قانون بدلیل تصویب قوانینی مهم در چند سال اخیر، از حیز انتفاع خارج شده‌اند. برای نمونه مواد ۷ تا ۱۰، مواد ۱۴ تا ۱۸ و مواد ۲۰ و ۲۱ بدلیل تصویب قوانین مهمی مانند قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، قانون اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم، قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و غیره حذف یا دچار تغییرات اساسی شده‌اند. شایان ذکر است که در حالت شکلی، عنوان قانون حداکثر نیز بدلیل حذف ماده ۱۰۴ قانون اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال ۱۳۹۴، نیازمند اصلاح و بازنگری است.

در آسیب‌شناسی قانون حداکثر فعلی، عمدتاً به موارد اساسی زیر اشاره می‌شود:

• بی‌اطلاعی دستگاه‌های اجرایی از قانون حداکثر و نحوه اجرای آن.
• عدم نظارت توسط دستگاه‌های مسئول و عدم تهیه آیین‌نامه‌های این قانون.
• فقدان یک مرجع تخصصی برای قضاوت در مورد تشابه محصولات وارداتی با تولیدات داخلی که این امر نیازمند وجود کمیته‌های تخصصی متشکل از ذی‌نفعان و ذی‌ربطان است تا در این خصوص تصمیم‌گیری کنند.
• عدم اصلاح وندورلیست (AVL) از سوی دستگاه‌های اجرایی یا از سوی کارفرمایان و مقاومت در افزودن شرکت‌های داخلی به عنوان تأمین‌کنندگان معتبر،  فقدان سیستم ارزیابی صلاحیت سازندگان در ورود به لیست و سلیقه‌ای عمل کردن فرآیند ارزیابی. شایان ذکر است که وندور لیست، نیازمند بهنگام سازی مستمر سالانه است و بر اساس تجربه دستگاه‌های بهره‌بردار در اکثر موارد، سازندگان داخلی به دلیل قرار گرفتن در این لیست به مرور از توانمندی تولیدی خود کاسته و در برخی موارد به واردات از خارج با برچسب برند خود اقدام می‌کنند که این امر نافی ساخت داخل است.
• مقید نمودن اعتبارات اسنادی توسط کارفرمایان در برخی موارد و تأکید بر استفاده صرف از تأمین‌کنندگان اروپای غربی در متن اعتبارات اسنادی.
• موضوعیت نداشتن ساخت داخل در معیارهای بررسی پیشنهادات حین برگزاری فرآیند مناقصات توسط دستگاه‌های دولتی.

همچنین از نگاه دستگاههای دولتی و بهره‌بردار، نحوه بومی‌سازی و میزان ساخت داخل از موارد مورد مناقشه در اجرای قانون حداکثر است به گونه‌ای که در مراحل ابتدایی، مواد اولیه از خارج کشور وارد می‌شود و در ادامه فرآیند، سازنده داخلی عمده قطعات و اجزای محصول را از خارج کشور (عمدتا چین) وارد و یا اغلب با نام شرکت داخلی در خارج تولید و به عنوان تولید داخلی عرضه می‌کند. این موضوع به نام ساخت داخل و بومی‌سازی تلقی می‌گردد. لذا برای جلوگیری از این مسائل، لازم است شرکت‌های بازرسی ثالث، کالا را مطابق برنامه آزمون و بازرسی (ITP)[۱] مورد تایید کارفرما از مبادی توافق شده، ترخیص نماید تا قابل نظارت باشد.

بنابراین به اعتقاد کارشناسان، صاحب‌نظران و انجمن‌ها و تشکل‌های تخصصی، مهمترین مشکل در زمینه قانون حداکثر، ضعف نظارت بر اجراء و نبود ضمانت‌های اجرایی الزام‌آور است و کارفرمایان دولتی و یا پیمانکاران یا سازندگان داخلی طرف قرارداد بدون هیچ محدودیتی با وجود توانمندی داخل، اقدام به خرید خارجی می‌کنند. برای نمونه بر اساس اطلاعات (غیررسمی) بدست آمده از انجمن‌ها و تشکل‌های تخصصی به برخی از موارد عدم رعایت قانون حداکثر در سال‌های اخیر می‌توان به شرح زیر اشاره کرد:

• خرید خارجی توربین، مبدل، شیرآلات الکتروموتور در پروژه نیروگاه‌های هریس، اسلام آباد غرب به مبلغ ۴۲۰ میلیون یورو؛ در حالی‌که شرکت‌های داخلی مپنا، ایرکولر آبان، کاوه مبدل، آذرآب و ماشین‌سازی اراک توانمندی ساخت محصولات فوق الذکر را دارند.
• خرید خارجی مبدل حرارتی الکتروموتور، توربین‌ همزن، شیرآلات کوره پمپ در پروژه پالایشگاه خلیج فارس از کشورهای کره جنوبی، ایتالیا و هند به ارزش تقریبی ۴۰۰ میلیون یورو؛ در حالی که شرکت‌های داخلی ایرکولر آبان، فاتح صنعت کیمیا، طلایه‌داران صنعت فرآیند و شرکت جهان، توانمندی تولید محصولات فوق الذکر را دارند.
• خرید خارجی پمپ، شیرآلات، مبدل، بویلر، تابلو برق الکتروموتور در پروژه نیروگاه‌های مازندران، یزد، خرم‌آباد و رودشور از کشورهای آلمان و ایتالیا به ارزش تقریبی ۳۵۰ میلیون یورو؛ در حالی‌که شرکت‌های داخلی پمپیران، پتکو، دمافین، آذرآب، گرماگستر، جمکو و میرآب، توانمندی ساخت محصولات فوق‌الذکر را دارند.
• لحاظ خرید خارجی حدود ۶۵ % از ارزش ۲۲۰ هزار تن لوله‌های کربن استیل در مناقصه اخیر شرکت ملی نفت ایران به ارزش برآوردی حدود ۲۵۷ میلیون دلار با استناد به قیمت پیشنهادی برنده مناقصه: این در حالی است که به رغم توانمندی شرکت‌های داخلی، در فرآیند بررسی پیشنهادات اسناد مناقصه بیشتر موضوع تامین کالای مورد نیاز پروژه و پاکات مالی مناقصه مطرح بوده و موضوع ساخت داخل و اهمیت آن در معیارهای بررسی پیشنهادات و فرآیند برگزاری مناقصه، فاقد امتیاز است. این در حالی است که در قانون بازسازی و نوسازی صنایع مصوب سال ۱۳۸۲ ضریب ترجیحی برای قیمت‌های پیشنهادی سازندگان داخلی درنظر گرفته شده و در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر یکی از شروط اصلی برگزاری مناقصات، اولویت دادن به سازندگان داخلی و رعایت قانون حداکثر است. پس از انتخاب برنده مناقصه (حتی شرکت‌ها و سازندگان ایرانی)، دیگر امکان اجرای قانون حداکثر وجود نخواهد داشت و نظارت بر برنده مناقصه -که آیا این محصول را در داخل تولید می‌کند و یا واردات می‌کند و با برچسب خود به کارفرما تحویل می‌دهد- به نوعی رنگ باخته و به بوته فراموشی سپرده می‌شود.

 تجربه همین مناقصه اخیر نشان می‌دهد به رغم برنده شدن شرکت داخلی، اما ساخت در داخل صورت نمی‌گیرد و حدود ۶۵ درصد ارزش پروژه از طریق واردات تامین خواهد شد. این درحالی است که شرکت‌های رد شده در مناقصه، توان تولید ۱۰۰ درصد ارزش پروژه را دارند. این بدین معنی است که قانون حداکثر در برگزاری مناقصات اهمیت ندارد و رویکرد و اولویت کارفرما فقط بر تامین کالای مورد نیاز است نه ساخت در داخل و فرجام این نوع نگاه به تولید در کشور، می‌شود همان آفت مونتاژکاری و شکل‌گیری صنعت مونتاژ که مقام معظم رهبری در سخنان اخیرشان در دیدار با نخبگان جوان علمی کشور بیان فرمودند و از آن بعنوان آفت مونتاژکاری نام برده‌اند که صنعت ما را گرفتار نموده و موجبات توقف تحرک و کار علمی و غفلت از نوآوری را فراهم خواهد ساخت. لازمه حل این مشکلات، تغییر رویکردها و استفاده از توانمندی‌های سازندگان داخلی، بکارگیری تولیدات داخلی با عمق ساخت بالا بخصوص در خریدهای پروژه‌ای از طریق ارزیابی دقیق کارفرما بر امکانات و توانمندی‌های تولیدکننده‌ها قبل از برگزاری مناقصه و نظارت و بازرسی بر خط تولید سازنده داخلی در حین اجرا، نظارت بر حجم قطعات وارداتی مورد نیاز سازنده و سهم آن در کل ارزش پروژه در قالب برنامه آزمون و بازرسی (ITP) بمنظور اجتناب از آفت مونتاژکاری است.

در پایان پیشنهاد می شود «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و   تقویت آن‌ها در امر صادرات و اصلاح ماده (۱۰۴) قانون مالیات‌های مستقیم» مصوب ۱/۵/۱۳۹۱ در چارچوب پیش‌نویس پیوست مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد و طرح اصلاح ماده (۳۱) قانون مقرارت صادرات و واردات به شماره ثبت ۲۷۸ و طرح الحاق دو ماده به قانون رفع موانع تولید به شماره ثبت ۲۷۱ نیز بدلیل ارتباط موضوع، در بازنگری قانون حداکثر لحاظ گردد و بررسی جداگانه این دو طرح در کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی از دستور کار خارج گردد.

پیوست ۱

جدول۱. برخی از موارد عدم رعایت قانون حداکثر در سالهای اخیر